姜兴智｜中国式现代化视域下社会治理型检察建议研究

社会治理型检察建议是人民检察院在社会治理过程中，履行宪法赋予法律监督机关职责的重要路径，是行使社会治理检察权的基本方式。在中国式现代化视域下，作为检察监督重要方式的社会治理型检察建议在立法及司法实践中存在政策实施型检察模式影响下的“治丝愈紊”困境。需要通过监督本位回归、监督立法升级以及监督理念转变等方面的举措，解决检察建议实践中面临的“权威稀释”“制度阙如”和“绩效减损”等问题，促进检察建议制度由“工具性托付”迈向“价值性托付”。

一、问题的提出

2018年3月，宪法修正案在宪法第三章“国家机构”增写第七节“监察委员会”，检察机关的廉政监督权转隶至监察委员会。此次修宪对于宪法中的法治监督制度完善具有重大意义，重塑并发展了我国的法治监督体系。不仅如此，2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》（以下简称《建设规划》）中明确要求，“完善检察建议制度”。在中国式法治现代化视域下，《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）第5条明确的社会治理型检察建议，是提升法律监督机关社会治理成效的关键节点。

通过梳理检察建议相关研究成果可以发现，各文献资源平台收录关于检察建议制度的研究成果，更多是理论学者与实务专家基于自身研究和工作实际对检察建议在诉讼监督活动中相关实践问题的分析。对于具体类型检察建议落实宪法赋予的法律监督权能所存在的困境及对策的研究成果则相对较少，而针对社会治理型检察建议在法治监督体系中的制度分析则更为稀少。中国式法治现代化视域下社会治理型检察建议的研究对于超越“无用”与“异化”的中国法学如何有效地回应社会治理实践，如何理性对待这一司法制度，如何在非自足的司法学（知识来源开放性）与司法理论的自主性发展（理论逻辑自主性）之间寻求平衡，具有重要创新价值。

二、社会治理型检察建议的规范与内涵：基于体系性规范诠释路径

（一）检察建议制度立法总揽

规范分析法是法律制度研究的基础性方法，也是类型化研究检察建议制度的必要路径。社会治理型检察建议作为检察建议的具体类型，主要基于以下层次进行规范分析：

1.宪法及相关法

宪法第134条明确了人民检察院的法律监督机关定位，第136条则规定了人民检察院实现法律监督职能所必需的检察权以及检察机关独立性原则。宪法所赋予人民检察院的检察权，是社会治理型检察建议制度的权力基础。

进一步分析，人民检察院组织法根据宪法全面规定了人民检察院履行法律监督职能的具体规定。具体而言，第21条规定了人民检察院可以依法提出检察建议，明确了检察建议与人民检察院行使检察权之间的逻辑关系。

此外，刑事诉讼法、民事诉讼法、社区矫正法和行政诉讼法等法律在关于检察机关法律监督制度的规定中，明确了检察建议可以作为行使法律监督权的重要方式。检察官法明确了对于检察建议被采纳的情况，可以对检察官进行奖励。

2.司法解释

宪法以及人民检察院组织法等宪法相关法中虽然明确了检察建议以及纠正意见等制度在人民检察院行使检察权过程中的性质与地位，但仍然是相对抽象化和原则化的。因此，最高人民检察院则根据上述法律制定了检察建议的具体规则，也就是《工作规定》。同时，制定《人民检察院检察建议法律文书格式样本》，对检察建议文书格式进行统一规范；出台《关于检察建议督促落实统管工作办法》，提升检察建议制度的实施效果。

3.其他规范性文件

各地区有关国家机关也结合本地区法治建设的实际情况，制定了相关规范性文件。例如，贵州省全面推进依法行政工作领导小组办公室印发《2020年法治政府建设重点绩效评估目标实施方案》，将“及时反馈人民检察院检察建议”纳入法治政府建设考核指标。

（二）社会治理型检察建议内涵诠释

人民检察院组织法第21条规范了行使法律监督职权的具体方式，并且规定了被监督对象的配合义务及保障机制。以此为基础，《工作规定》在第5条和第11条明确了社会治理型检察建议的体系定位和运用范围。

整体而言，关于社会治理型检察建议的内涵，大致有以下主张：

第一种主张认为，从语义分析角度出发，所谓社会治理型检察建议，顾名思义，即凡是检察机关提出的有关社会治理建议都可以称为社会治理型检察建议，可称之为“语义说”。

第二种主张认为，社会治理型检察建议适用范围与检察机关行使的社会治理监督权存在直接联系，可称之为“治理说”。因此，该类型检察建议的运用，应限定在社会综合治理领域。

第三种主张认为，社会治理型检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的措施，体现了社会治理型检察建议“履行法律监督”与“参与综合治理”的功能。在此可称之为“综合说”。

基于上述分析，社会治理型检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会综合治理的重要方式，这一理解可以较为全面的涵盖宪法以及相关法律中对于检察建议制度的功能定位。

（三）社会治理型检察建议属性特征

人民检察院组织法第20条和第21条规定，检察建议是人民检察院行使第20条所规定各项监督职权的具体方式之一，与违法纠正意见和抗诉等基本途径相并列。所以，检察机关的社会治理建议权包括纠错建议权、整改建议权、处置建议权三项权能，而社会治理型检察建议就是上述权能的表现形式。由此，社会治理型检察建议在本质上具有司法属性，且以司法权为保障。当然，基于《工作规定》中关于检察建议特殊性的规定，检察建议的适用范围是广泛的，其范围不仅包括司法和行政机关，还包括其他涉及公共利益的社会主体，具有一定的开放性。因此，社会治理型检察建议作为一种较为特殊的检察权行使方式，其复杂之处在于既存在司法机关强制力基础，又具有柔性指导特征。

进一步而言，社会治理型检察建议的法律特征可以概括为：法律依据的概括性、法律地位的从属性和法律行为的偏弱权力性。

（四）社会治理型检察建议与其他检察建议逻辑关系

按照《工作规定》第5条规定的检察建议具体类型，社会治理型检察建议与其他类型检察建议共同构成检察建议制度体系，实现了对法律监督基本领域的全覆盖。基于检察机关法律监督领域侧重于司法环节，所以除少数类型建议外，其他类型检察建议大多运用于司法诉讼领域。因此，社会治理型检察建议一方面与司法诉讼制度相衔接，同时也处于检察监督活动的“上游”，通过社会治理与纠正违法检察建议的运用更好将矛盾化解于基层。进一步而言，社会治理型检察建议不仅是其他类型检察建议更好实现其运用目标的重要补充，更是检察建议在社会治理领域发挥其柔性监督优势的关键所在。

三、社会治理型检察建议的困境与分析：形式表征与实质动因

基于对社会治理型检察建议的实证考察与分析，社会治理型检察建议制度还存在“规范抽象”“制度阙如”和“绩效减损”等方面的不足。

（一）社会治理型检察建议现实困境

1.检察建议规范体系不完善

当前，人民检察院组织法第20条赋予的八项检察职能多数侧重于刑事司法以及诉讼领域的全过程监督，对于社会治理领域的监督则缺乏更为明确的制度规范。因此，法律层面对于检察建议监督范围的制度性局限，是检察建议在立法层面的重要问题。对于检察建议制度本身，仅仅形成了司法解释效力层级的专门工作规则，尚未在法律体系中系统性规范检察建议制度。而检察建议制度的系统性规范，也正是基于人民检察院组织法第21条要求检察建议、违法纠正意见参照相关法律内容的规范要求。此外，人民检察院组织法第23条明确人民检察院可以公布指导性案例，而尚未要求形成指导性检察建议，这一点也有待于进一步研究。

同时，《工作规定》对于检察建议的效力、执行和保障等基础性问题，也尚未实现完全解决。此外，规则体系中对于检察建议事后监督评估规则尚未进行充分规定，在规则体系方面还缺乏完整性。由于我国现行法律未充分明确检察建议制度的价值取向和评价机制，导致许多检察机关对检察建议的考核方法并不科学，影响了检察建议制度效能的发挥。

总体而言，现行检察建议立法对检察建议的功能、效力等问题缺乏详尽规定。同时，《工作规定》与各层级规范性法律文件的衔接与统一程度，也亟须进一步提高。例如，其中对检察建议监督目标的规定明确了保障公共利益，但是具体情况下特定主体利益能否直接纳入这一范畴也有待进一步讨论。而基于人民检察院组织法第2条对于个人权益的保障规定，这一文件的法制统一性也需要予以提升。

2.社会治理型检察建议监督领域亟需细化

《工作规定》第二章明确规定了社会治理型检察建议，但对于这一类型检察建议的具体适用范围还没有实现必要的细化。具体而言，本规定第11条尽管规定了社会治理型检察建议的基本情形，但是对于社会治理领域的国家检察监督界限缺乏必要细化规定，仍然具有抽象性特征。这对于避免国家法律监督权不适当介入社会自主监督领域，同时避免检察机关怠于履行法律监督职责具有深刻影响。而且，本条对于监督对象的规定仅为“有关单位和部门”，所以对于非国家机关适用对象的基本范围也有待于进一步明晰。由于以往检察建议在社会治理领域的运用并不普遍，所以对于社会治理型检察建议这一较为新兴的检察建议类别亟须通过监督范围的细化，正确引导检察机关有效参与基层社会治理。对于其他社会治理主体包括事业单位和社会团体乃至政党组织是否可以直接成为检察建议的适用对象范围，则需要在实践中加以具体分析与判断。基于我国法治监督制度的发展规律，对于社会治理型检察建议的监督适用范围应当坚持正面列举与负面清单相结合，解决社会治理领域检察监督范围不周延、监督成效不理想的问题。

3.社会治理型检察建议文书质量不高

社会治理型检察建议文书在检察监督实践中存在的问题，主要体现在恣意改变检察建议结构不完整、内容不具体、格式不统一、制发程序不统一、回复率较低等方面。对此，应当把研究的重心放在内容不具体之上，必须认识到社会治理型检察建议制发格式、程序、审批、适用范围等形式上不规范的问题相对容易解决，而关键还是要解决社会问题内容上空洞乏力的问题，如何增强说理性，使得被建议单位能够从检察建议书中准确了解到本单位在社会活动中存在的隐患问题。

具体而言，通过对12309中国检察网公开的检察建议基本情况进行实证分析，可以发现其中对于法律依据的列举存在不完整问题，同时对于结论部分的说理也存在明显不足。同时，在实现大前提与小前提有效衔接的说理以及整改要求部分，存在过于粗略的问题。在司法实践中，人民检察院的检察建议文书质量不高也在于尚未形成常态化的检察建议范例公开机制。检察建议文书质量不高也造成了检察建议行为的规范性不足，甚至可能影响法律监督机关的权威，不利于检察机关发挥社会治理法律监督权的应有作用。不少检察建议存在使用公式化语句的情况，对于社会实践中有怎样的问题、应该怎样改进和加强监督则缺乏良好的表述。目前，针对个案的检察建议较多，而针对某类社会治理问题的综合建议较少，有深度和影响力的社会治理型检察建议则更少。因此，在检察建议法律论证过程中要具备周密的逻辑性，不能僵化使用“制度不全”“管理不力”“教育不够”等用语。同时，检察建议文书中的标点符号也需要作进一步严格审查，确保法律文书所有细节的严谨性。

4.检察建议社会监督治理体系尚未健全

当前，检察建议监督治理体系尚未健全，特别是在社会治理领域。根据《工作规定》的相关要求，对于社会治理乃至其他类型检察建议，其适用对象可能超越狭义上的行政和司法机关。因此，在建议文书形成并送达之后可能无法按照国家机关固定处理模式加以程式化处理，这对于检察机关法律监督的现实效果可能产生影响。

具体而言，根据《工作规定》在相应层级人民检察院向有关主体提出社会治理型检察建议后，相关主体应当依法进行调查核实并在期限内予以答复。而在现行检察机关考评体系中，各业务部门对检察建议的考评办法不同。这样就出现了考评加分的部门制发检察建议多、考评不计分的部门制发检察建议少的情况。在实行考评加分的考核体系中，往往将检察建议的数量作为考核的标准之一，这可能导致检察机关相关职能处室在作出检察建议的时候，过多强调检察建议的数量，而不注重检察建议的社会治理实效。

此外，社会治理型检察建议与人民检察院其他监督制度体系以及其他国家机关监督模式之间的衔接还有所不足。社会治理型检察建议的实现需要其他国家机关乃至社会组织的配合，而且需要与其他监督制度形成协同监督体系。特别是亟须形成包括行政机关以及司法机关在内各类主体对于检察建议的回应性实体与程序规则，进而解决检察建议形成后在长效落实过程中的实质阻碍，在实现检察机关社会监督范围全覆盖同时，与其他监督机关按照分工负责的基本原则履行不同监督职能。

5.社会治理型检察建议法治效能不佳

相比较于人民法院裁判文书的社会公开，社会治理型检察建议并未建构文书公开机制。目前，12309网仅公开了部分地区检察建议的相关情况，缺乏较好的普遍性和完整性。司法属性决定了包括社会治理型检察建议在内的检察监督行为都需要受司法基本原则的规制，特别是基于司法公开原则和司法责任原则对检察机关行使法律监督权的监督。

在前文梳理的检察建议规则体系中，对于检察建议文书的社会公开机制尚未存在明确规定，这一点主要是由检察建议在法律监督环境中本身的建议属性以及适用对象所决定的，检察建议往往更多针对司法机关和行政机关，而非公民等社会主体。所以，检察建议在社会公开制度等方面尚未形成规则体系，同时人民监督员的参与机制也亟须进一步改进，这是提高检察建议在法律监督实践中法治效能的关键。通过对于检察建议文书材料的公开，不仅可以让公民充分行使宪法第41条规范的监督权利，促进检察公职人员依法行使检察权，避免其他国家机关违法干涉人民检察院行使法律监督职权，更是促进全过程人民民主原则在检察监督领域展开的重要保障。尽管在人民检察院发布的检察指导性案例中对于检察建议的相关内容有所表明，但仍然没有到达在不涉密情况下全面公开的法治要求。

此外，从司法理论角度分析社会治理型检察建议在法治层面存在的问题，还和以下方面还存在逻辑联系。首先，社会治理型检察建议作为柔性监督途径，在法律责任制度方面存在不足。换言之，对于检察建议内容出现实质不合理情况下的责任归结制度，目前还存在空白，而这不符合权责统一原则的法治要求。其次，受制于工作报告篇幅，检察建议实施情况在人民检察院工作报告中的阐述相对较为简略。因此，最高人民检察院应探索出台《检察建议白皮书》，向社会全面公布检察建议实施情况，供群众监督，实现全过程人民民主监督的法治要求。最后，社会治理型检察建议在法治监督体系中的定位，也应当进一步彰显其代表法律监督机关行使监督权区别于其他国家机关监督建议的宪法价值。

（二）社会治理型检察建议困境原因分析

1.多重治理逻辑下检察监督权威稀释

周雪光教授认为权威型治理是中国长期以来延续至今的深层治理逻辑。在此逻辑之下，需要聚焦当国家法律监督权力通过各级地方人民检察院贯彻实施，而民众被置放于监督过程之外时，法律监督机关的公权力作用；这一组织按照自上而下的指令从事公共事务监督、刑事领域公诉、监督公安机关侦查等活动。这一状态是国家治理在法律监督活动中的常规模式，也就是“官僚体制运作”模式。而人民检察院在此模式下，社会治理型检察建议的作出深受上层权威的影响，其监管与后期评估导向也存在纵向考评的压力。因此，检察建议依托的法治权威受到了稀释，进而引发社会治理型检察建议在运行过程中所出现的各类问题。

另一方面，周黎安教授认为中国经历了“官吏分途”和“吏役合一”的双重过程。这对于社会治理型检察建议的影响在于造成检察监督“动力”不足问题，行政权力所形成人、财和事上的压力，下沉到各层级法律监督机关，对于检察建议这一相对缺乏刚性保障的监督制度而言，是难以有效化解的。在这一治理模式下，不仅检察建议的发起受到直接影响，检察建议监督内容的落实也受到了非法治因素的干预。所以，在上述多重治理逻辑的作用下，由于法律监督权威的稀释造成了检察建议制度发展的内生动力不足。

2.法典中心主义影响下检察建议制度漏洞

检察建议制度逻辑不仅受到司法改革的直接影响，而且也受到法典中心主义的深刻影响。近年来，人民检察院法律监督职能发生深刻转变，对于监察法、人民检察院组织法等法律的修订也得到完成。但是，下位法中关于检察建议的相关规定还没有得到及时完善，特别是由包括人民检察院在内司法机关制定的司法解释以及有关规范性文件还没有得到更新修订，这对于检察机关在国家法律监督体系重塑后开展检察监督工作具有不利影响。特别是在法典中心主义背景下，检察机关对于社会治理领域进行检察建议等形式的监督，还缺乏完善的实施细则以及配套规定。

不仅如此，受到行政发包制对于地方国家机关造成的较大压力，最高人民检察院虽然出台了司法解释效力层级的工作规定，在《法治中国规划（2020-2025）》等宏观规划性文件中也明确要求完善检察建议制度，但是在法律实践中尚缺乏完善的配套实施机制，保障检察建议制度的社会效益。同时，目前检察官法等法律法规中对于检察官依法正当行使监督职权的职务保障，还缺乏更为完善的制度规则。在此背景下，受到地方层级国家机关不合理经济激励机制等方面的负面影响，主要依靠效力层级本就不高的司法解释解决检察建议制度在司法实践所面临的各类阻力问题，则是明显受到了法律万能主义弊端的影响。而法律万能主义又与受到大陆法系理念影响较为深刻的法典中心主义趋向之间存在重要联系，二者都是当前社会治理型检察建议在法律监督实践中存在相关问题与困境的重要影响因素。

3.运动式社会治理中检察建议能效减损

运动式治理是当前社会治理各方面问题背后的重要原因之一。目前，社会治理型检察建议仍然受到运动式治理模式的深刻影响。例如，五河县人民检察院公布的[2020]34032200004号检察建议中列举的地方检察机关《专项整治方案》，就具有运动型社会治理的基本特征。具体而言，在运动式治理模式中检察机关在党委统一领导下对于社会各领域进行监督治理，不仅是体现在司法诉讼程序中，同时也体现在运用检察建议制度在其他环节进行柔性治理。在此情况下，检察建议制度在法律工具主义影响下成为运动式治理的重要工具。因此，不仅检察建议的生成动机受到了影响，在非运动式治理期间检察机关还可能怠于对以往监督较为困难的社会治理领域进行有效监督。而且在运动化治理过程中，检察建议的产生动因受到完成既定任务目标的现实压力，不仅文书质量可能受到影响，检察机关社会治理监督的侧重方向还可能会偏离法律监督的根本宗旨，倾向于促进“行政”目标的实现。

由此，学者提出由“工具性托付”转向“价值性托付”的理念，可以进一步延伸出检察机关的“工具性”监督向“价值性”监督转型的发展思路。在工具性托付向价值性托付转向的过程中，多元社会利益和多元主体的形成，造成了利益博弈主导社会价值的明显态势。此外，在工具性监督向价值性监督转型的过程中，监督的法律渊源适用规范性是一个关键问题，需要平衡好法律监督领域中法律规范主义与功能主义的关系。

4.社会激励机制失能降低检察建议制度效益

尽管人民检察院经过多年司法实践已经运用非诉讼措施在社会治理环节行使检察权，实现检察监督，但基于社会矛盾发生背后的复杂链条和利益冲突以及检察机关内部的纵向型管理考评机制，检察建议的制度激励主要取决于上级发包任务完成后的评价结果。所以，检察机关在司法实践中对于社会治理环节特别是矛盾多发的基层社会相对缺乏较好的治理能力。因而对于实践中行政机关在基层社会治理过程中的不当执法以及消极不作为等侵犯社会主体正当权益的情况，检察机关尚未有效通过检察建议等非诉司法措施将社会矛盾及时解决于诉讼环节之前。不仅如此，在复杂社会利益博弈的背景下，检察机关为避免与其他国家机关的冲突，避免因检察机关社会治理能力不足而出现司法错误的现实风险，对于社会治理型检察建议的提出更是秉持了相对谨慎的态度。

而且，由于社会治理型检察建议启动机制的不完善，公民等社会主体也无法有效通过社会治理型检察建议制度参与到社会监督治理。因此，在纵向集中型检察管理机制的影响下，社会治理型检察建议这一更加需要实现多元共治的检察建议类型在司法活动中缺乏科学的效益激励规则和完善的风险管控机制。

5.政策实施型检察模式影响检察建议法治水平

社会治理型检察建议的形成以及实施动力是影响这一法律监督路径的重要因素。近年来，我国社会治理已经全面进入政策治理向法律治理转码的深层过渡阶段。随着检察监督制度的发展以及配套保障机制的完善，检察机关在司法权行使方面已经初步实现常态化运用检察建议监督其他国家机关在公权力活动中的违法行为。但是在政策实施型检察模式下，检察建议在司法实践中的监督范围更加侧重于刑事司法等经济社会发展政策相对稀疏的领域，以避免国家机关之间的决策“矛盾”。

而且，政策实施型检察对社会治理型检察建议的运行机制产生影响，造成检察建议文书以及动态进程公开性不足，同时也对检察建议制度的科学性与合理性形成影响。此外，受政策治理因素作用，对于社会治理型检察建议落实效果的常态化监管是容易受到忽视的问题，而检察建议的回应文书公开机制缺位也体现了这一点。

四、社会治理型检察建议的发展与完善：制度转码与能效增益

在全过程人民民主监督背景下，社会治理型检察建议应以检察权为强制力保障，实现这一检察建议类型的全要素系统性完善。具体而言，实现社会治理型检察建议的法治化发展与全要素完善，需要在以下层次实现转型与优化。

（一）加强社会治理型检察建议体系化立法：强化制度的法治基础

整体而言，对于检察建议的立法及制度完善，应当立足检察职能、扣住宪法定位的根本要求，进行统筹布局、分类规范。对于社会治理型检察建议而言，需要着力细化建议范围、明晰建议对象以及规范建议程序。在立法上，应分别在人民检察院组织法、刑事诉讼法和行政诉讼法等立法中，合理提升包括检察建议在内各类型司法建议的法律地位。在此基础上，探索制定统摄国家法治监督体系的法治监督法，在这一立法中系统性明确各类监督主体特别是检察院行使检察监督权的基本路径。对于司法监督建议制度而言，在这一立法中明确其适用范围、基本流程、保障方式以及法律责任等方面的内容，并且明确这一制度与其他法律监督方式之间的基本关系。

另一方面，对于社会治理型检察建议所涉及国家执法与司法机关之外的被监督主体，回应检察机关提出检察建议时需要遵循的规则，形成系统性实施细则。在此基础上，通过厘清立法中检察建议制度的规范逻辑，逐步优化不同类型检察建议的法律监督功能。各省、自治区、直辖市人民检察院可以结合本地区实际，依据法定权限和程序，在《工作规定》基础上对社会治理型检察建议进行具体化规定。从检察建议作出到结果验收，全方位明确检察机关的具体职权界限以及与其他国家机关之间的分工差异。通过社会主体对于人民检察院作出检察建议合法性以及科学性的全要素监督，维护基于宪法所建构的国家监督体系的法治权威。此外，还需要改变《工作规定》中倾向于对公共利益保护的单一化模式，全要素保护一切正当合法之权益。

而从立法长期规划的角度分析，在当前检察院组织法等法律监督立法基础上，形成统一的法治监督法以及公民监督法是今后时期法律监督领域立法论证的重要方向。此类立法将宪法规范的公民监督权等法治监督制度予以具体化，并且明确多元主体进行法律监督活动的主要路径，而且可以在相关立法中的监督方式章节部分统一规范监督制度的具体内容。

（二）改进检察建议社会治理机制：从检察“建议”迈向“检察”建议

以往社会治理型检察建议相对属于柔性“建议”，缺乏强制执行力。相关单位甚至可能不会采取长效措施进行根本性整改，这就可能导致促进实现基层治理法治化的社会治理型检察建议的有效贯彻得不到应有保证。其原因在于尽管检察机关可能具有类似行政权的主动性；但是，检察建议又具有作为建议的柔性特征，造成社会治理型检察建议在非传统监督领域中的刚性不足，原则上不能在终局意义上处分社会主体的实体权益。在这一方面，社会治理等新型检察建议的发展是检察监督侧重于司法诉讼领域向一般性法律监督转型的关键。因此，改进检察建议治理机制，从“柔性监督”迈向“刚柔并济”是今后社会治理型检察建议发展的重要趋向。

具体从主体要素来看，社会治理型检察建议提出主体是作为公权力机关的人民检察院，具有特定性。从权力要素来看，社会治理型检察建议是由检察机关依据法定权限和程序主动发出的。而且，社会治理型检察建议是一种裁量性检察行为。相较于其他检察建议类型特别是再审检察建议而言，社会治理型检察建议更加倾向于柔性非强制监督。人民检察院组织法虽然规定了相关主体对于检察机关检察建议的回复义务，保障了检察建议制度的法律效力和检察机关的监督权威，但对于非诉讼情形下的社会治理型检察建议，仍需要通过细化规则的方式提升其建议的实质效力。尽管这一制度本身具有“建议”特征，但是基于上文分析，社会治理型检察建议在本质属于司法权的基本范畴，对于司法权威的维护具有重要影响。因此，实现社会治理型检察建议从“柔性治理”迈向“刚柔并济”，是进一步提升其法治监督效果的关键突破点。

而为解决社会治理型检察建议长期存在重视事前阶段而轻视事后阶段的问题，还应当在以下方面加以突破：一是贯彻检察建议落实的事后评估制度。各级人民检察院检察委员会应当结合本地区社会治理的实际情况，制定科学合理的治理成效评估体系。二是贯彻检察建议文书的质量评查制度，特别是全面评查与定向抽查。各层级人民检察院相关职能部门应当定期和不定期对检察建议文书进行质量评查，对检察建议工作进行综合分析，发现问题、改进工作。三是贯彻落实检察官绩效考核制度。各级检察院应当严格根据《工作规定》第28条的要求，将检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核，真正实现由“规模扩张”到“质量约束”的转变升级。四是形成检察建议书面回复文书的基本体例。基于检察权的法律监督属性，对于检察建议的回复要全面而完整，重点做好法律法

规依据回应以及监督事项合法性说理。这有利于避免检察资源的浪费，提升检察建议制度的综合效能。五是完善检察建议法律责任制度。不仅要通过法律程序避免不合法不合理检察建议的作出，也要解决好非国家机关被监督主体不配合检察建议中的整改义务而产生的法律责任问题。通过细化和明确对于不尊重检察建议行为的制裁措施，解决好检察建议制度刚性保障不足的问题。因此，检察建议制度在法律监督活动中提升刚性特征的关键既在于实体层面，同时也在于程序层面。当检察机关针对问题提出了检察建议后，对于所涉及的问题，被建议方应当进行实质复查、审核，并对检察建议作出必要的书面答复、回应和解释以及适时的纠正与整改。并且，对于社会治理型检察建议的回应与整改结果需要形成规范化文书并且通过司法公开机制向社会公开，接受民主监督。

（三）全面突破检察建议监督瓶颈：跳脱“政策实施型检察”局限

受检察机关在监察委员会设立前需要承担监督公职人员廉政情况重大职责的工作压力影响，对于检察建议在社会治理体系中的适用存在法律与政策局限。随着监察委员会设立以及人民检察院定位的清晰化，社会治理型检察建议应当严格遵循检察官法等立法的规定，由检察官依法行使检察权，形成检察建议并且全过程跟进被监督主体的改进措施，突破政策实施型司法对检察建议落实的不良影响，实现检察机关管理型监督迈向治理型监督。而且，社会治理型检察建议属于人民检察院组织法第21条规定法律监督权行使的基本方式，具有司法本质属性。因此，需要纳入司法责任制的规制范畴之内，从不同层面解决社会治理型检察建议在启动、形成与实施过程中非法治型政策的负面影响。

不仅如此，受政策导向因素影响，检察院组织法等相关法律的政策导向仍然在一定程度上侧重于诉讼监督特别是刑事诉讼领域监督。所以，也需要进一步通过完善立法来改变法律体系中的政策导向和价值逻辑，促进社会治理型检察建议更好在基层社会发挥其权威和高效的现实优势。而其中的关键在于，发挥检察建议在法治监督体系中的合理功能，探索形成类似于检察指导性案例的指导性检察建议范例。在此过程中，论证指导性检察建议范例与检察指导性案例的非正式法律渊源属性，推动社会治理型检察建议制度的法治化发展。

当然，在社会治理型检察建议的结构与具体细节方面也要进一步实现规范化和非政策化。对于检察建议的法律渊源部分，需要依据立法法所规定的正式法律渊源，避免在法律文书中完全以政策文件等非法制规范为依据。而对于说理部分，既要做到进一步翔实，也需要按照法律推理和论证的逻辑规律确保检察建议的合理性与可行性。

（四）完善社会治理型检察建议监督体系：实现法治监督多元化

社会治理型检察建议的有效实施不仅需要人民检察院不断完善检察建议制度的实施细则，还需要其他社会监督途径与检察建议之间形成合力，促进人民检察院一般性法律监督与特别法律监督以及社会监督之间形成法治监督合力。具体而言，以检察建议制度为支点形成系统性法治监督体系。

一方面，在国家层面将检察监督与人大的宪法监督和行政机关的行政监督有机融合起来，打造检察建议“三合一”多元保障机制，即社会治理型检察建议的实施，既有人大机关对社会治理规范性文件合宪性审查的监督保障，也有行政机关对法律主体具体行为的行政监督落实。换言之，“三合一”多元体制是检察建议产生良好社会效果的支柱性保障，是一种互动机制，而不是单向机制。推动检察监督、宪法监督和行政监督形成三位一体式的监督体系和网络，形成强大的监督合力，使检察建议具备刚性的“骨骼支撑”。而且，社会治理型检察建议还要在社会层面寻求外脑，听取人民监督员、专家学者和人大代表的意见。这样不仅体现社会治理型检察建议的人民性、社会性特征，更是保障了其正当性、合理性基础。

另一方面，在社会治理型检察建议的实践中贯彻落实司法基本原则。通过回应型法治机制，全过程听取群众意见，使检察建议针对性更精准、质量更高，社会治理效果更理想。同时，根据人民检察院组织法第27条，人民监督员监督检察院办案活动的规定。今后，要发挥好人民监督员在法治监督体系中的重要作用，进一步突出人民监督员的社会身份“多元”优势。对于人民监督员提出的可以形成社会治理型检察建议的内容，人民检察院应当高度重视和及时回应，需要提起公益诉讼的也要及时按照法定程序加以推进。此外，为了实现人民检察院由政策导向转变为法治导向，还需要实现监督主体多元化，形成多方面力量共同促进法律监督工作的稳步推进。人民检察院要建构检察建议多元共治模式，借助党委、人大和社会力量，增强检察监督刚性和社会支持度。

综上，以社会治理型检察建议为支点形成多元化监督治理体系的关键是在检察建议制度运行各环节促进多元主体的有效参与、协助。因此，从检察建议的形成到检察建议的送达、整改乃至事后的监督和评估，都需要形成完整的检察建议法治公开机制。在此基础上，促进当事人主体、其他社会主体申请检察机关作出检察建议，协助检察机关监督检察建议的整改落实，促进社会治理良好效果的实现。所以，改变检察建议制度的封闭化治理机制，为多元主体的参与和监督提供必要路径，是下一阶段形成多元化检察监督体系，降低法律监督治理成本的关键所在。

（五）推进社会治理型检察建议“三治融合”：提升社会综合效益

社会治理型检察建议实现“三治融合”，是提升人民检察院社会治理能力的关键所在。这一点对于人民检察院提升法律监督社会效益，形成法治监督向心力，充分发挥整体监督效能具有重要作用。

当然，社会治理型检察建议基于法律而运行，从实质角度分析其属于法律治理体系的组成部分，需要以顶层设计的优化推动立法层面的明确与规范。基于社会治理型检察建议在客观上起到的指引和导向功能，社会自治主体在其自治空间范围内会倾向于国家的政策导向。基于此，通过核心价值观在司法机关权力运行过程向法律文书的渗透，社会治理型检察建议落实社会主义核心价值观以及现代社会道德的目标导向更是检察建议制度的发展任务。这一点不仅是检察建议对于社会道德治理的有效参与，更是现代法律监督治理与道德监督治理的有机融合，是对德治理念和方向的修正与完善。因此，以社会治理型检察建议为枢纽促进社会治理路径的“三治融合”是实现法治监督多元化的关键所在。这一点，不仅需要从立法论的角度研究社会治理型检察建议作为法律监督机关重要机制的规则建构，更需要从法治论的角度分析检察建议在社会治理过程中增进其制度效能的基本路径，并且在二者之间形成有效衔接。当然，为了促进自治与德治的良性发展，社会治理型检察建议的实践也不宜挤压其他社会治理方式的适用空间，造成法的局限性在检察监督体系中的进一步加剧。

结语

检察建议作为人民检察院行使法律监督职权的重要方式，是完善法治监督体系、促进中国式法治现代化的关键环节。而社会治理型检察建议具有适用上的广泛性、程序上的严格性以及属性上的司法性。因此，这一类型检察建议的完善不仅需要合理界定检察机关的法律监督范围，而且也需要切实改进检察建议的实际运行机制，提升其法治化水平，特别是其中的社会公开机制建设和事后评估制度完善。在智能技术快速发展的新时期，人民检察院在行使检察监督权形成具体检察建议的过程中，应更好运用智能科技成果对于社会治理型检察建议监督事项进行评估与分析。

同时，由于司法规范体系的复杂性以及司法规范性文件之间存在的差异，需要进一步加强对社会治理型检察建议具体立法的实证化研究。对于不同位阶的检察建议制度立法，应当实现好宪法第134条赋予人民检察院的根本定位。在立法层面全面突破社会治理型检察建议的规范局限，解决以往立法中“宜粗不宜细”的问题，为检察监督法治水平的提升奠定坚实基础。

此外，对于社会治理型检察建议制度未来发展的论证与探索，一方面要进一步突破法学学科内部的分支壁垒；另一方面，也要进一步跨越法学与政治学等社会科学之间的鸿沟，塑造跨学科研究新范式。同时，要注意结合并吸收社会学、管理学的最新观点与成果，形成具有体系性和开放性的中国特色法律监督理论体系。

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